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 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳四省(市)地方政府今年內(nèi)可實(shí)施自行發(fā)債試點(diǎn)。這是財(cái)政部昨日 (10月20日)發(fā)布的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)透露出來(lái)的信息。

    興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委在其微博中指出，這一方面說(shuō)明年內(nèi)地方償債壓力的確大，另一方面也暗示城投債風(fēng)險(xiǎn)已大降。中歐國(guó)際工商學(xué)院金融學(xué)教授許小年也在微博中說(shuō)，地方債的償還若由中央財(cái)政擔(dān)保，會(huì)增加地方政府“借”的沖動(dòng)，從而埋下債務(wù)危機(jī)的禍根。

    不過(guò)，在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，此次試點(diǎn)更多是一種地方政府發(fā)債模式的探索。

    探索地方發(fā)債新模式

    金融危機(jī)期間，伴隨著一攬子應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的刺激方案，地方政府融資難問(wèn)題凸顯，一些地方政府開(kāi)始組建地方融資平臺(tái)緩解地方融資難問(wèn)題。

     2009年，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)債，由中央代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。今年初，財(cái)政部開(kāi)始研究考慮“讓地方自行發(fā)債”。今年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議曾表示 “將研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。

    新華社援引分析人士的觀點(diǎn)指出，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的啟動(dòng)，意味著我國(guó)正在探索地方政府發(fā)債的新模式，有利于地方政府逐步建立穩(wěn)定和規(guī)范的發(fā)債渠道，逐步向自主發(fā)債模式過(guò)渡。

    至于為什么選擇上海、浙江、廣東、深圳這四個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)，財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚告訴新華社記者，這四個(gè)地方有的是證券交易中心所在地，有的是金融中心，地方財(cái)政能力相對(duì)較好，具備試點(diǎn)的條件。

    地方政府自主發(fā)債，理論上應(yīng)該滿足“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的要求。事實(shí)上，此次地方自行發(fā)債很可能是“額度不變、項(xiàng)目不變、發(fā)債資金用途不變”，從試點(diǎn)地區(qū)的選擇來(lái)看，四省(市)年內(nèi)均未由財(cái)政部代發(fā)地方債。業(yè)內(nèi)人士分析，地方政府自行發(fā)債額度仍然包含在今年的2000億元地方債中，發(fā)債資金的用途方向也是明確的。

    據(jù)公開(kāi)資料，浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)錢(qián)巨炎稍早前指出，2011年地方政府債券省級(jí)不留，全額用于市、縣(市)，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)等，向民生項(xiàng)目?jī)A斜，確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

    規(guī)定債券期限與規(guī)模

    《辦法》就試點(diǎn)省(市)的發(fā)債額度管理、發(fā)債類型、期限比例，發(fā)債流程中涉及到的承銷(xiāo)、招標(biāo)及發(fā)債定價(jià)機(jī)制等方面作了規(guī)范和指導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制。

    此次地方政府自行發(fā)債，或只是介于中央代理發(fā)行和完全自主發(fā)行之間的過(guò)渡形式。因?yàn)椤掇k法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

    “實(shí)行年度發(fā)行額的管理，是為了對(duì)地方有一個(gè)額度控制，這也表明地方政府發(fā)債規(guī)模不能無(wú)限擴(kuò)大。作出額度的控制，主要是因?yàn)樵诳刂埔?guī)模上還沒(méi)有很好的完善制度安排，所以中央要以此來(lái)試點(diǎn)，為防試點(diǎn)失控要有一個(gè)額度的控制�！眹�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示。

    《辦法》對(duì)試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券類型及期限結(jié)構(gòu)比例作了規(guī)定，債券類型為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)債規(guī)模的50%。

    “對(duì)期限作出規(guī)定是十分必要的。若無(wú)此規(guī)定，地方政府可能更趨向于發(fā)長(zhǎng)債，因?yàn)殚L(zhǎng)債的期限對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的推延有作用，這對(duì)試點(diǎn)將不利�！蹦呒t日說(shuō)。

    《辦法》還規(guī)定，發(fā)債定價(jià)機(jī)制包括承銷(xiāo)和招標(biāo)，具體發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定，倪紅日認(rèn)為，“這意味著承銷(xiāo)和招標(biāo)的具體細(xì)則性做法由地方政府決定，具體方法由各省(市)自己探索和規(guī)定，這也是中央下放的權(quán)利之一�！�

    由財(cái)政部代辦還本付息

    雖然《辦法》規(guī)定了發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定，然而其同時(shí)指出：“2011年試點(diǎn)省(市)政府債券由財(cái)政部代辦還本付息。”

    大公國(guó)際資信評(píng)估公司評(píng)級(jí)總監(jiān)剛猛昨在接受媒體采訪時(shí)表示，由于試點(diǎn)省(市)仍由財(cái)政部代辦還本付息，應(yīng)視為免評(píng)級(jí)的國(guó)家級(jí)債券。目前還未接到地方債的評(píng)級(jí)申請(qǐng)，如果需要評(píng)級(jí)，則仍是AAA級(jí)。

    但在魯政委看來(lái)，上述規(guī)定將使得市場(chǎng)無(wú)法正確評(píng)估其信用風(fēng)險(xiǎn)。剛猛也認(rèn)為：“總體來(lái)看，試點(diǎn)省(市)地方債的自主性仍不夠強(qiáng)，沒(méi)有充分發(fā)揮出地方政府的主動(dòng)性。”

    對(duì)于地方自行發(fā)債該如何受到監(jiān)管和約束，倪紅日表示，“《辦法》規(guī)定了年度發(fā)行額度管理，那么額度是由中央控制的。如果是對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)行，金融市場(chǎng)一定會(huì)對(duì)政府的資信、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)負(fù)債等情況進(jìn)行判斷，市場(chǎng)本身會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)政府發(fā)債的信用有一個(gè)制約�！�

    此前，魯政委曾表示，在短期內(nèi)還沒(méi)有立法說(shuō)地方政府可以破產(chǎn)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府還有責(zé)任的話，地方發(fā)債的計(jì)劃必須獲得上級(jí)政府的審批，權(quán)責(zé)必須對(duì)等；關(guān)鍵是如何建立起對(duì)地方的有效約束機(jī)制。